【基本案情简介】

原告鲍某系A县某镇的住户。在2017年1月18日本案第三人A县房管中心起诉要求原告立即腾退住房。案件中了解到：涉案房屋已经于1992年4月28日就被原A县城镇房屋所有权登记发证工作领导小组办公室登记给第三人即A县房管中心名下，并颁发了房屋所有权证；涉案土地亦于2000年12月28日被A县人民政府登记给第三人，并核发了国有土地使用权证。原告认为现住房属于自己的私产，被告A县国土资源局和本案第三人A县房管中心擅自将该处属于自己的私有房屋变更为公房的行政行为违法，遂提起行政诉讼。

【裁判要点】

1、提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求，而“有具体的诉讼请求”的前提则是要有具体明确的被诉行政行为，只有被诉行政行为确定了，才能明确行政诉讼的审查对象，也才能最终确定起诉人的具体的诉讼请求。

2、“一案一诉”原则要求一诉只审一个法律关系，原告在一个诉讼程序中只能要求法院审查一个被诉行政行为。

【相关法条】

第四十九条　提起诉讼应当符合下列条件：

(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

(二)有明确的被告；

(三)有具体的诉讼请求和事实根据；

(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

【裁判结果】

某省A县人民法院于2017年4月17日作出行政裁定：以原告的起诉没有具体的诉讼请求，不符合起诉条件为由，依法驳回了原告鲍某的起诉。

宣判后，原告不服A县人民法院作出的一审行政裁定，遂向市中级人民法院提起上诉，市中级人民法院于2017年5月15日受理后，于2017年5月27日作出了终审裁定：驳回上诉，维持原裁定。

【案件争议焦点及裁判理由】

一、如何理解《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”。

本案一审法院作出驳回原告鲍某起诉的裁定的最主要裁判理由就在于认为原告起诉没有具体的诉讼请求，不符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条 件，（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。因而，对于其中第三项中涉及的“有具体的诉讼请求”应作何理解是我们准确理解本案原告败诉的关键。

根据最高人民法院行政审判庭庭长梁凤云对“诉讼请求”的解释，诉讼请求是原告通过人民法院对被告提出的实体权利的要求，而“有具体的诉讼请求”则是指原告向人民法院提出的要求保护的实体权利请求应当具体和明确。

本案中，原告鲍某的诉讼请求是请求确认被告（被上诉人）A县国土资源局将诉争房产登记在第三人（被上诉人）的行政登记行为无效。而问题就在于该诉讼请求中包含了房屋登记行为和土地登记行为两个行政行为，根据“一案一诉”规则（即一诉只审一个法律关系的原则），原告在一个诉讼程序中只能要求法院审查一个被诉行政行为。在本案中原告经法院释明后仍坚持要求确认房屋登记行为和土地登记行为无效或撤销，其诉请由于始终得不到最终确定，导致没有明确的被诉行政行为，从而导致本案没有明确的审查对象，也就不能认定原告起诉所指的具体的诉讼请求以及所请求附带审查的被诉行政行为所依据的规范文件。因而，一审和二审法院均以此为由驳回原告起诉和维持原裁定。

二、如何区分房屋登记和土地登记的关系。

本案中原告鲍某之所以坚持要求同时确认房屋登记行为和土地登记行为的效力，原因就在于其错误的理解了房屋登记行为和土地登记行为二者之间的关系以及对房地一体主义的误解，认为房屋和土地是不可分割的，诉讼中审查时房屋登记行为和土地登记行为两个行政行为也应该同时审查。

针对此问题普遍存在的误解，笔者认为有必要通过此案对房屋登记行为和土地登记行为二者之间的关系，房地一体主义等问题进行下厘清。

首先，从概念上来理解，所谓土地登记是指国家依照法律程序将土地的权属关系、用途、面积、等级、价值等情况登记于专门的册籍，以加强政府对于土地的科学管理，保护权利人对于土地合法权益的一项重要的行政管理制度。而房产登记则是指国家依照法定程序对房产的权属关系、位置、建筑面积、结构、用途等事项进行登记的一项行政管理制度。因而，从二者概念阐释上就可看出，这两个登记行为指向的登记的标的物不同，国家保护权利主体的权利内涵也不一样。而且，《房地产管理法》亦明确规定：国家实行土地和房屋所有权登记发证制度，两者互不替代，缺一不可。

其次，就房地一体主义而言，这一原则具有明显的自然属性的体现，毕竟房屋依地而立，房产不能脱离土地而独立存在。因而，该原则实际上指的是房屋所有权人与土地使用权人主体一致原则，房地一体主义产生的法律效果就是从实际上排除或禁止房屋为非土地使用权人所有的情形的发生。为了贯彻这一原则，又确立了房屋和土地使用权一同处分原则，即要求转让房屋所有权时须同时转让土地使用权，转让土地使用权也须同时转让其上的建筑物。

最后，就房地产登记机构而言，目前我国现行的房地产登记机关实行的，也是房地登记分别管理的方式。根据《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第三条规定，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。也就是说，土地的登记发证机关是县级以上人民政府，具体的业务办理部门是县级以上国土资源行政主管部门（也就是国土资源局）；土地抵押登记直接由县级以上国土资源局登记发证。而房屋登记则由房屋所在地的房屋登记机构办理。（房屋登记机构是指房屋所在地的直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构）。因而，不同的行政主体作出的行政行为显然是各自独立的，能各自产生单独的法律效果，不可相提并论。

综上，不论是从房屋登记和土地登记二者概念上的区别，房地一体主义的正确理解，亦或是从房屋登记和土地登记两个登记行为的作出机关上来看，都可明显看出，房屋和土地虽然基于自然属性上的天然关系而紧紧的依附在一起，但二者确属不同的权利客体，房屋登记和土地登记亦属两个互相独立的不同的行政登记行为。

【典型意义】

本案属于A县近年来国土资源领域典型的常见多发的历史性积案，年代久远，成因复杂。通过本案分析，可得到如下几点启示：

1、平常要注重历史档案资料的归档整理工作。这样，一旦原告提起的诉讼涉及历史性材料，我们就能迅速查找到相关档案资料，了解案件的来龙去脉，为我们清晰了解案情，洞悉原告的诉请和背后的渊源，为本部门提出的抗辩和主张提供充分的历史和法理依据。

2、平常要注重相关法律的释法宣传工作。国土资源领域的案例往往案涉人数较多，一旦处理不当，容易引发集体性事件，不利于社会秩序的稳定。而其中与我们日常法制宣传工作不到位，群众法律意识的淡薄和对相关政策的不理解有很大关系。因而，我们在日常工作过程中，特别是涉及法规政策的工作，要及时同步进行相关的明法释法工作，从而有利于提升人民群众的法律意识和加深对相关政策的理解，这将为以后减少诉争，减少群体性事件的发生，维护社会稳定奠定良好基础。