【案情简介】

2010年11月6日，某开发区管委会（以下简称开发区）与某电缆公司签订协议书，根据该协议，某电缆公司规划使用开发区约1200亩土地，且约定了“七通一平”及相关优惠政策。

涉案地块为二期工业用地326.0955亩，本地块分三个批次办理了转征收手续，2015年5月26日发布挂牌公告，6月30日签订出让合同，约定8月29日前交地，12月30日前开工建设，2017年12月30日前竣工。2015年8月7日，国土分局办理土地使用权登记，土地证由国土所领取后直接交给开发区代为保管，并告知该公司领取土地证的程序和途径。目前该项目仅圈建围墙，无其他建设行为，土地处于闲置状态。

2017年4月24日，国土分局向该公司作出《闲置土地调查通知书》，该公司未接受调查，但于5月18日向国土分局回复《关于闲置土地调查通知书涉及宗地有关情况的报告》，认为因开发区未兑现优惠政策、未能领取土地证、不具备“七通一平”等政府原因导致土地闲置。在进一步调查取证后，国土分局于9月21日作出《闲置土地认定书》和《闲置土地处置听证权利告知书》，认定涉案地块因自身原因闲置土地满一年不满两年，拟按照出让金总额的20%征缴土地闲置费1056.54万元。11月3日，根据申请人申请，举行听证会。听证会结束后，对部分事实进行了补充调查取证。12月1日，征缴闲置费方案报请区政府批准。12月5日，经区政府批复同意，国土分局作出《征缴土地闲置费决定书》并邮寄送达，土地闲置费数额为1056.54万元。

2018年3月6日，该公司以区人民政府为被申请人，向市人民政府申请行政复议。6月1日，市政府作出维持复议决定。

【法律分析】

闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。对因使用权人自身原因闲置土地，满一年不满两年的，按照出让金总额的20%征缴土地闲置费，满两年的依法收回闲置土地。对非因自身原因闲置土地的，可采取延长动工开发期限等方式进行处置。

本案中，某电缆公司与区政府的复议争议焦点集中在土地闲置原因及处置方式等方面。复议理由有四点：一是案涉宗地至今未平整，不符合出让合同中约定的“三通一平”条件；二是案涉宗地至今未交付申请人，认为因无交地确认书，视为未办理土地交付手续，且至今未实际占有或占用该地块；三是案涉宗地土地使用证至今未交付某电缆公司，未领取土地证则未取得土地使用权；四是案涉宗地闲置非申请人造成，除上述原因外，据其与开发区的约定，开发区应在申请人开工前完成“七通一平”和负责办妥所有建设证件及文件。

对于该电缆公司认为土地未达“三通一平”条件，在该地块使用权挂牌出让公告所附《国有建设用地使用权挂牌出让须知》中对出让地块的基本情况及规划指标要求等明确土地开发程度为按现状土地条件，申请挂牌人可以对拟出让地块自行现场踏勘。经现场调查，涉案土地上供水、供电设施已符合建设要求，四周也已形成可通行车辆的硬质化道路。关于场地平整的标准，不能机械理解为场地必须处于同一水平高度才是平整，场地是否平整需要结合生活常识加以判断。涉案宗地内无房屋等建筑物或构筑物，无其他障碍物，不存在明显高差，符合日常生活的认知标准，也符合该地块挂牌时公示的土地现状条件，不妨碍且能够满足项目建设需要。

对于该电缆公司认为土地未交付且其未实际占有，因其未领取土地证故未取得土地使用权的观点。第一，该公司已实际占有并取得土地相关权利。据涉案土地的村组干部、该公司原负责办理基建手续的职工及围墙承建方负责人的调查笔录，该公司与他人签订的围墙施工合同，已将涉案土地圈建的围墙均可证明该公司已实际取得土地。第二，该公司申请登记的行为也证明其已取得涉案土地。只有取得土地后，权利人方可向登记机关申请土地使用权初始登记。第三，该公司已知晓涉案土地办理了土地使用权登记。在2016年12月29日，申请人向国土分局发送的业务联系函中提及该节事实。该公司原职工也证实，涉案土地使用证书存放在开发区，开发区相关负责人也告知可在完成协议约定的投资强度后领取土地证。

申请人已取得涉案地块使用权，并实际占有该地块。至于“七通一平”是指土地经过一级开发后达到的给水、排水、通电、通路、通讯、通暖气、通天燃气或煤气以及场地平整的条件，是工程建设后期阶段配套设施建设实施阶段，但申请人并未对土地进行一级开发，开发区无法完成协议书中约定的“七通一平”。