城市管理：走和谐执法之路

眼巴巴地看着秤砣被收走，憨厚的老农民欲哭无泪，相信许多人在街头看到过这样让人心酸的画面。

我们究竟需要一个什么样的城市？我们如何来管理城市？城市管理者如何在环境秩序与民生利益之间寻求默契？如何在不同群体、不同阶层的利益诉求之间进行协调？这些在争论中被频频提及的问题，城市管理部门该如何解答呢？象山提出“和谐城管”已有两年多了，城管在人们心中的形象变了吗？

有感情地管理小商小贩

城管与小商贩相互对峙，发生冲突，甚至出现流血事件，这正成为全国很多城市管理者的难解之困。而象山的做法是：变管理为服务，真心实意为小商小贩着想，实实在在地为小商小贩办事。

蓬莱菜场周边的莱薰路人流量本来就大，加上进城卖菜的农民、商贩占道经营，时常把道路堵了个严严实实，别说汽车就是摩托车都难以通过，市民反响强烈。问题到了非解决不可的地步了！可县城管局局长蔡建鹤却说：“我们必须有感情地管理小商小贩。你不让他在这里卖，那他到底在哪儿卖？对于违章占道经营的小贩，首先要找地方让他们合法经营。要知道，一个小商贩、一个水果摊就是一家人生活的唯一依靠。”

经过认真研究，城管局在菜场附近的茂林路开设了自产自销农副产品临时销售点，每天上午提供给农民免费设摊。笔者在现场看到，负责管理的城管队员除了指挥车辆停放，还主动帮助农民抬菜，合理摆放待售的农副产品。卖青菜的尹大妈高兴地说：“以前卖蔬菜和水果很辛苦，挑着沉甸甸的农产品走街串巷，有时还要被城管人员追着到处躲，现在没这份担心了。”

据了解，去年以来，城管部门在城区城西路、西桥头、东风路、东塘山路、新华路、蓬莱路、万象路和茂林路共增设了8个临时市场，免费提供摊位324只，较好地解决了农民自产自销和部分进城人员就业问题。城管局还向贸粮局等部门建议，尽快设立农民自产自销市场，让农民彻底告别“卖菜难”。

流动商贩是城市商业的“末梢神经”，是城市活力的体现。对他们的管理，重在“疏导”，而非“堵死”。县城管部门将城区道路分为主要路段、一般路段和次要路段三类：主要路段严格控制流动摊贩、跨门占道、乱堆放等现象；一般路段保证畅通；次要路段有限解禁，允许流动摊贩少量存在。这样一来，就在城市环境和底层百姓之间找到了一个“平衡点”。

“双色卡”与柔性管理

“您好！您的跨门占道经营行为，已违反了城市管理的有关法规，请予以改正……”日前，新华路的一位店主收到了城管执法人员一张绿色的温馨提示卡。这种温情的执法形式，让这位经营者心服口服。

一位城管执法人员告诉笔者，与其他许多地方一样，象山城管部门也曾经受“执法难”的困扰：管“软”了效果不明显，管“硬”了又常遭强力抵触。为此，县城管部门于前年6月1日起在全市首创“温馨提示卡”制度：对于首次违章者在纠正其违章行为后，发放绿色温馨提示卡进行提醒规劝；若该违章者再次发生类似违章行为，发放红色温馨提示卡，督促其立即整改；若第三次违规，那就要施以相应的处罚了。

笔者询问了几个收到过“温馨提示卡”的经营户，他们都表示愿意接受这种教育、处罚相结合的执法方式。据了解，自实行温馨提示卡代替限改通知书进行管理以来，被管理对象对抗的少了，配合的多了。“等到我们发粉红色温馨提示卡再次提醒了，这时候违法的人自己都不好意思了，怎么会发生冲突？”

县城管局有关负责人表示：文明执法并不仅仅是“打不还手、骂不还口”，它应该包括依法执法；秉公执法；规范执法（不能以个人喜好、情绪、感情来执法）；礼貌执法（语言和行为应该能让被处罚对象接受，应该尊重执法对象）；执法与教育相结合（处罚不是目的，而且应该起到教育作用，使他以后不再犯）。做到这些就能避免暴力抗法的发生，执法工作也能赢得市民的理解。

有的城管队员告诉笔者：过去一想到上班就生气、吵架，心里就不舒服。现在经营户老远就打招呼，亲着呢！如果说我们与经营户过去是“猫鼠关系”，现在就是“鱼水关系”！

管理力度加强了，群众满意度不降反升。据统计，2008年，县城管局共查处各类违章案件1758起，比上年增长57%；受理城管热线电话577件，同比减少20只。县城管局还获得宁波市城管系统第六批文明示范窗口荣誉称号、宁波市“市容环卫杯”行业竞赛第三名。

全民参与构建和谐城管

在构建和谐城管过程中，城管执法部门负有主责，同时也需要广大群众和社会各界的共同参与和支持，只有这样才能营造亲民爱民、全民参与、共建和谐城市、共享管理成果的良好氛围。

前不久，一名网友在象山港论坛对城管工作发了一通牢骚，不到一个小时，城管工作人员就作出回复，并按照这名网友说的地址，找到违反城市管理有关规定的当事人，当场予以教育、纠正。网友们说：没想到城管部门这么尊重网上民意，如此，何愁我们的城市管不好？

报纸上开设“城市管理大家谈”栏目、电台开通“城管之声”、电视台设立“阳光热线”，还有“城管干部进社区”、“城管宣传进学校”、“文明街路文明行”…… 丰富而有效的宣传教育载体，凸显“人民城市人民管，管好城市为人民”的理念，拉近了城管执法与市民的距离，不断强化着人民群众在城市管理中的主人翁意识。

城市管理面广量大，但执法力量却严重不足。数据显示，目前县城管部门有25名工作人员，按照中心城区人口比例配比，每10000名市民配备的城管队员不足1.5名。在招收协管人员协助执法的同时，城管部门着力构建社会参与城市管理的平台，把维护市容环境卫生的责任真正落实到沿街经营户、企事业单位和社区居民。

为提高城市管理的公众参与度，今年城管部门将重点开展好城市管理“满意1000”活动，通过与天安路、靖南路等沿街1000户工商经营户、企事业单位签订“市容环境卫生责任状”，落实“门前三包”责任制，建立城市管理联动、互动、回访、联系制度，使这1000户业主的责任区范围内达到门前卫生清洁、车辆停放有序、店面整洁美观、市容环卫管理达标，发挥这些城市管理市民满意经营户和城管志愿者的扩散、延伸、辐射效应，带动社会各阶层的广泛参与，促进执法环境的优良化，提升城市整体文明程度。

服务外包是全民参与城市管理的一个新模式。今年年初，城管环卫部门将城区57万平方米的环卫保洁服务承包给一家物业公司，环卫处对其完成情况进行了督查考核，从“运动员”变成“裁判员”， 环卫保洁工作逐步迈入社会化、市场化、专业化的轨道。下步，我县还将在市政管理、园林绿化等方面推行服务外包，构建与和谐城市管理相适应的现代化管理机制。

为了从体制上调动城市各方力量共同管好城市，县城管局提出“一支队伍，两级管理，三级网络”的城市管理体制改革思路，以“重心下移，条块结合，确立主体，权责一致”为原则，将于近期在丹东、丹西两个街道成立城管执法中队，执法工作重心下移，充分发挥街道办事处（中心镇）和社区在城管工作中的作用。

城管“扩权”势在必行

和谐执法，是执法者有法可依、严格执法、文明执法；被执法者尊重执法、敬畏法律。但一个令人遗憾的现实是：城管执法的法律地位不明确，全国至今还没有一部城市综合执法的独立的专门法规，城管队员在执法过程中缺乏明确的相应依据。由此导致执法队伍作用难以体现。

铝合金加工店扰民是象山城市管理的一个痼疾。市民多次举报，而城管根据权限范围只能规范其占道经营行为，并规定避开居民休息时间作业，治标不治本。针对城区铝合金店利用执法队员巡查真空时段，反复进行占道作业和噪音扰民的行为，目前还没有切实有效的办法。

除此之外，中心城区违章搭建、城区河道无人管理，小区内侵占绿地、乱停车、架空层出租等城市管理的一些顽症，反映出当前我县城市管理体制方面存在的诸多问题。

首先是行政执法主体不合法。县城管局是由县委、县政府批准成立的事业单位，从法律上讲，不具备行政管理职能和行政执法的主体资格。目前城管局只能以各委托机关（主要是建设局，还包括公安交警、国土局等部门）的名义，行使城市管理方面的相关监察权和处罚权。但是委托执法不能完全解决行政执法主体问题。按照我国法律规定，只有在法律条文明确规定可以委托执法的情况下，才能由行政机关委托事业单位进行行政执法，如果法律条文没有规定可以委托执法的，就不能进行委托执法。但在实际工作中，往往是被委托部门与委托部门根据工作需要，协商后进行委托，违法执法的情况不在少数。即便是合乎法律规定的委托执法，在实施中也是问题多多。如由建设局委托城管对建设项目的执法和监察，出现“自己罚自己”的情况，执法难度较大，执法中对建筑企业的既得利益造成影响，有些被委托单位把相关执法权索性收回。这也从另一方面显示实际工作中委托执法的随意性较大。

其次是职能范围不确定。，根据“三定”方案，县城管局的主要职能包括：对市政设施、公用事业、园林绿化、房地产、建筑业、物业管理等进行监察，对中心城区沿街、沿路、旅游风景区的占道和挖掘进行审批管理，并对广告、非机动车、煤汽等进行行业管理。但目前的管理范围仅仅限于市容市貌和环境卫生管理和执法工作。有些管理职能未考虑到执法上的可操作性。如：道路与人行道分别有交警部门与城市管理行政执法部门处罚，实行“动”、“静”分割制即道路上违章行为由交警部门处罚，而人行道上违章行为由城市管理行政执法部门处罚，这样对两部门的执法范围作出了界定，使得执法主体明确。但在具体执法中，往往使两大部门难以操作，出现城市管理行政执法部门对道路上的违法行为只能视而不动，而交警对人行道的违章行为也只能采取观望的态度。

三是联合执法成效不够明显。县城管局成立时，共向其派驻公安执法人员2人（其中交警1人），工商、卫生、水利执法人员各1名，由于未带所在机关法律文书，不能单独进行执法处罚，因而联合执法效果不够明显，目前卫生、水利的派驻人员已撤回。

为加强城市管理工作，理顺城市管理体制，去年9月下旬县委主要领导通过实地踏看、召开座谈会等形式开展调查研究，县政府有关领导又带领调研组成员赴宁海、慈溪、海曙等地考察，学习了城市管理体制设置和城市管理工作经验。结合我县实际，提出了完善城市管理体制问题的建议方案，不日将正式实施。

按照这个方案，我县将参照行政审批职能归并的有关做法，以县城管部门为平台，对城区行政执法职能进行相对集中，县城管局将新增对城区乱搭建，非法占用土地、林地，违反城市物业管理法律法规，室外公共场所无照经营等违法行为实施行政处罚的多项执法职能。同时，建立委托执法和联合执法的长效机制。

据介绍，我县将依托行政服务中心这一相对集中行政许可权现有平台，建立县城管部门与承担行政审批职能的相关部门的执法信息共享机制。加快数字城管建设，运用现代信息技术手段，对城市责任区域进行网格化划分，将城市管理的责任精确到区域、到个人，实现城市管理工作的信息化、标准化、精细化、动态化。

（特约记者  孙建军）