象山县经信局“中国制造2025”绩效评价项目报告

一、项目基本概况

（一）立项背景

为贯彻落实“中国制造2025”，紧抓宁波建设全国首个“中国制造2025”试点示范城市的重大战略机遇，根据县委“双突破双驱动”，以五大发展理念为引领，以推进制造业转型升级和提质增效为中心，大力实施“四创四强”工程，加快发展新经济、培育壮大新动能，形成以“智能升级、智慧转化、智力聚集”为主要特征的“象山制造”，县委、县政府于2017年6月8日印发《关于推进“中国制造2025”试点示范工作加快智能经济发展的若干意见》(以下简称“《意见》”），提出打造新型产业体系、推进制造业智能升级及科技创新、推动制造业企业做大做强、提升制造业发展质量、推进制造业绿色发展及制造业领域供给侧改革，并给予财政资金扶持。列入本次评价范围的强企工程项目、企业梯队培育项目、企业管理咨询项目以及节能和淘汰落后产能项目均为象山县“中国制造2025”扶持政策之一。

（二）基本情况

本次绩效评价对象为象山县2018年“中国制造2025”政策补助专项资金，涉及实施强企工程、企业梯队培育、企业管理咨询以及节能和淘汰落后产能4个子项目，由象山县经济和信息化局（以下简称“县经信局”）负责实施。具体情况如下：

1.实施强企工程

根据《意见》规定，是指以“6+1”产业特别是七大细分行业为重点，建立行业龙头骨干企业、创新型高成长企业动态培育库，并制定三年培育目标，每年考核合格的企业，其当年度实现地方财政贡献增长10%部分给予80%奖励。2017年12月21日，经审核确定，宁波乐惠国际工程装备股份有限公司等23家企业为象山县行业龙骨干企业培育企业（其中6家企业同时为宁波市工业行业骨干企业）；象山博宇汽车模塑制造有限公司等26家企业为象山县创新型高成长企业培育企业（其中10家企业同时为宁波市工业行业高成长企业）。经2018年7月综合考评，8家企业达到县行业龙头骨干培育企业考核要求，3家企业达到县创新型高成长培育企业考核要求。

2.企业梯队培育

根据《意见》规定，县财政每年安排规模培育专项资金对计税销售首次超过1亿元、5亿元、10亿元、20亿元的独立核算企业，分别给予20万元、30万元、50万元、100万元的奖励；对首次上规模或者列入县级成长之星的企业均给予5万元的奖励；对新办工业企业当年计税销售达到100万元且实缴税金5万元以上的企业给予2万元奖励。

2018年7月份以来共收到143家企业的申报材料，经审核，126家企业通过审核，其中宁波石原金牛农业科技有限公司等21家企业达到首次上台阶考核要求；象山鸿源制衣有限公司等75家企业达到首次上规模考核要求，象山旭凯电力输送设备有限公司等30家企业达到新办工业企业创业达标的考核要求。另外，宁波锦浪新能源科技股份有限公司等14家还获得县级成长之星荣誉称号。

3.企业管理咨询

为认真贯彻落实《意见》精神，进一步提升中小企业管理水平，推进企业健康发展，特设立象山中小企业管理咨询和创新专项资金，对通过验收的县级企业管理咨询项目按照实际发生额的30%、20%给予补助，最高不超过10万元；自主管理创新项目，根据实际成效给予3万、5万、8万元的补助。2017年6月共有26家企业立项实施精益化生产、5S管理等管理咨询项目，2017年12月共有19个企业管理咨询项目申请验收，2018年1月完成验收。经验收，宁波华众塑料制品有限公司等18家企业的管理咨询项目验收合格，宁波和信制药设备有限公司管理咨询项目因5S改善只是画线以及没有做到定置定位等原因经专家综合评定为不合格项目。

4.节能和淘汰落后产能

根据《意见》规定，为推进制造业绿色发展，县经信局每年分两次申报节能改造等项目年度计划，单次通过验收审核的节能改造以及节能产品应用项目分别按项目技术设备实际投资额的10%、8%给予补助且最高不超过50万元，其中属于针织染整行业的节能改造项目，再提高2个百分点，最高不超过60万元；对落后产能淘汰项目根据核算新腾出用能空间，按200元/吨标煤的标准给予补助；对通过县级验收的清洁生产项目给予5万元补助，节能研发项目按评审结果分档给予10万、8万、6万元补助；在屋顶自建的光伏发电项目按0.1元/千瓦时标准给予补助。第一批节能项目共上报21家企业，经2018年1月10日评审确定象山新光针织印染有限公司等18家企业合格，3家企业不合格；第二批次节能项目共上报21家企业，经2018年7月12日评审确定宁波恒富汽车部件发展有限公司等21家企业符合节能和淘汰落后产能项目要求。

（三）资金情况

本项目补助资金均来源于2018年县财政局预算中的各类政策兑现资金，该预算资金除县经信局政策兑现资金外、还包含县招商局等其他单位的政策兑现资金，共计5,000万元。因县财政局难以对该预算资金进行细分，资金兑现也由县财政局统筹直接支付，所以无法确定本项目预算资金。

根据资金下达文件，本项目合计应兑现资金2,827.64万元，实际兑现资金2,782.04万元，其中：2018年兑现1,837.04万元；2019年4月兑现企业梯队培育专项资金945万元。应兑现资金与实际兑现资金差异45.6万元，原因是宁波天安能源工程有限公司光伏发电项目因企业存在诉讼事项尚未兑付补助资金45.6万元，具体详见表一。

表一 象山县2018年“中国制造2025”政策补助专项资金明细表

                                                                                                  金额单位：万元

二、项目绩效及评价结论

（一）绩效目标及完成情况

根据《意见》，县经信局制定本次绩效评价项目总体目标，具体表现为实施强企工程，加快培育一批产业层次高、创新能力强、经济效益好、发展潜力大的企业梯队；促进象山县中小企业创业创新，转型升级、做优做强，发挥稳增长重要作用，引领全县新型工业化发展；开展企业管理咨询项目，以达到降低企业库存和资金占用率，提高企业产出和效益的目的；实施节能及淘汰落后产能项目，减少污染物排放，土地集约高效利用，推动全县节能降耗工作的展开。同时，县经信局还制定2017年阶段性绩效目标，具体表现如下：

1.实施强企工程

2018年完成市工业行业骨干培育企业6家，同时实现4亿元的工业总产值，0.8亿元的利润总额；完成县行业龙头骨干培育企业17家，同时实现12亿元的工业总产值，1.5亿元的利润总额；完成市工业行业高成长培育企业10家，同时实现12亿元的工业总产值，1.6亿元的利润总额；完成县创新型高成长培育企业16家，同时实现1亿元的工业总产值，0.05亿元的利润总额。从完成数量来看，均按计划完成目标值。从经济效益指标来看，实现的工业总产值和利润总额均超额完成绩效目标，除市工业行业骨干培育企业的工业总产值增幅低于全县平均水平外，其他类型企业的工业总产值和利润总额增幅均高于全县平均水平，详见表二。

                      表二 2017年实施强企工程绩效目标完成情况

2.企业梯队培育

2018年企业梯队培育项目要完成净增规模企业35家，亿元企业5家；首次上规模企业实现16亿元的工业总产值，0.2亿元的利润总额；首次上台阶企业实现50亿元的工业总产值，5亿元的利润总额；获得“成长之星”称号的企业实现25亿元的工业总产值，2.5亿元的利润总额；且各项目2018年度的工业总产值与利润总额的增幅均应高于全县平均水平。实际完成净增规模企业94家，亿元企业20家上，且各项目工业总产值与利润总额无论是绝对值还是增幅，均超额完成2017年的绩效目标，详见表三。

                     表三 2018年企业梯队培育项目绩效目标完成情况

3.企业管理咨询

2018年绩效目标是通过验收的企业管理咨询项目达到15家以上，同时实现人均产值增长率与产品合格率均提高5%。实际验收合格的企业有18家，且实现人均产值增长6.52%，超额完成绩效目标；但是产品合格率仅增长4.5%，完成绩效目标的90%。

4.节能和淘汰落后产能

2018年的量化绩效目标是完成节能改造与节能产品应用的企业25家，节能技术研发企业3家，淘汰落后产能以及清洁生产审核企业均2家，分布式光伏发电项目企业10家；同时实施节能改造或节能产品应用工业企业增加值能耗下降4%，2018年度实现全县GDP能耗下降3%。实际完成节能改造项目6家，节能产品应用项目17家，共计完成绩效目标的92%；节能技术研发项目2家，完成2/3的绩效目标完成；淘汰落后产能、清洁生产与分布式光伏发电项目均按计划完成绩效目标。

（二）项目效果

1.经验与举措

（1）加强制度建设。根据《意见》制定《推进“中国制造2025”工作加快工业企业梯队培育实施方案》（象政办发〔2017〕220号，以下简称《实施方案》）、《象山县节能及淘汰落后产能专项资金管理办法》（象经信〔2017〕117号））等政策，加强专项资金管理，明确专项资金和奖励资金的使用范围、拨付程序及监管措施，确保专项资金的专款专用，奖励资金落实到位。

（2）加强政策宣传。在年度工业大会上，发放政策汇编、政策宣传等资料，向参会的企业负责人介绍专项资金的申请途径和条件。另外，通过县经信局政务网站，县中小企业服务中心网站等公众平台推送和发布资金管理办法、项目申报文件、立项公布文件等信息公开资料，做到项目申请、项目立项以及项目验收全流程的公开化，接受社会监督。同时，依托各镇乡（街道）主管部门与企业建立的工作交流群将各项政策告知企业，部分重点企业还通过电话联络方式告知。

（3）加强监督核查。联合县财政局加大工作监督核查力度，对企业提交的申报材料加强审核。部分专业性较强的项目推行服务外包模式，委托会计师事务所对每家企业申报项目进行现场核查，并出具相关审计报告，同时，组织专家组参与验收项目的评审，并对评审结果出具意见，再由县经信局、县财政局进行联合会商，并出具会商纪要，如果会商过程中对某个项目出现重大分歧，会再次赴企业进行现场核实。

2.产生的效果

（1）工业产值有所突破。规上工业增加值作为最能反映地区工业生产活动最终成果的指标，象山县自施行“中国制造2025”政策以来，2017年规上工业增加值从2016年的115.6亿元增长到131亿元，同比增长9.8%，首次突破宁波市平均水平，且有追赶宁海县的趋势，各年度指标详见图一。

图一 2015-2017年规上工业增加值

（2）取得良好的社会环境效益。分布式光伏发电项目利用建筑屋顶等非地面空间，将原本闲置的空间用来发电，有效地提高了空间利用率，而且因为光伏发电是一种绿色可再生清洁能源，建成投产后既不消耗燃料资源和水资源，又不释放污染物和废料，同时还不会产生温室气体破坏大气环境，有利于社会可持续发展。据统计2017年光伏发电项目共发电1142万度电，约腾出3585吨标煤用能空间。另外，通过关停产能落后的2家铸造企业，腾出514吨标煤用能空间。通过开展节能及淘汰落后产能项目，2017年象山县实现万元GDP能耗下降6%，比宁波市万元GDP能耗下降率高出2.9%，有效促进制造业滤色发展。

（3）促进中小企业精细化管理。象山县中小企业因历史原因生产经营管理模式较为粗放，缺乏规范化系统化的规章制度。通过不断导入管理咨询项目，引入第三方咨询机构进行3S、5S、6S以及精益生产管理现场辅导，不仅提高了生产效益，降低了成本，而且提升了产品品质，提高了企业管理效率和效益。如，2017年实施管理咨询项目的18家企业平均人均产值平均值从54.72万元/人，提高到58.29万元/人，项目结束一年以后又提升到了62.8万元/人；平均产品合格率从92.41%，提高为96.57%，项目结束一年后又提升到97.36%。

（三）评价结论

依据上述评价内容，结合本项目的实际特点设置了相应的评价指标体系，并明确评价结果分为好、较好、一般、差4个等次，具体见表四。

表四 象山县2018年“中国制造2025”政策补助项目绩效评价结果等次表

根据绩效评价指标与标准体系，通过访谈、案卷调查、实地调研、问卷调查等证据收集方法，评价小组对项目实施取得绩效情况进行总结，根据评价指标体系进行评价，经计算综合得分80.15分。参照评价结果等次标准，象山县2018年“中国制造2025”政策补助项目绩效评价结论为“较好”。

三、评价发现的问题及原因分析

（一）实施强企工程

1.政策激励效果不明显。象山县自实行“中国制造2025”政策后，虽然工业增加值增长突破宁波市平均水平，但是较慈溪、余姚等县市区仍存在较大差距，并且在经营成果方面收效甚微，具体表现为规上工业企业利润总额负增长。2017年象山县规上工业企业实现利润总额41.73亿元，同比下降9.4%，近5年以来首次出现负增长。并且在全市以及各个县市区规上工业企业利润总额均稳定增长的趋势下，象山县反而呈现反向增长的趋势，具体详见图二。

图二 2017年各县市区利润总额增长情况

另外，通过对强企工程培育企业各项考核指标的分析，发现其中58.82%的行业龙头骨干培育企业产值增长率低于10%，68.75%的创新型高成长培育企业产值增长率低于20%；47.05%的行业龙头骨干培育企业与50%的创新型高成长培育企业实缴税金增长率均低于10%。上述企业产值与实缴税金的增速无法达到考核目标值直接导致培育企业考核通过率过低、政策受益企业较少，2017年列入县行业龙头骨干企业培育名单、县创新型高成长企业培育名单的企业考核合格率为47.06%、18.75%，获得专项奖励资金的企业仅为17.65%、6.25%。

实施强企工程的应是在同行业中发展地位突出、产业层次高、经济效益好、发展潜力大且具有较大行业带动作用的企业，实际上2017年列入培育名单的企业大部分产值于实缴税金增长过低，甚至不少企业出现同比下降的情况，因此实施强企工程没有起到激励企业发展的作用。

2.政策制定不合理。实施强企工程以时尚针织休闲服装、汽模配部件、高端装备制造、海洋生物（生命健康）、新能源、新材料以及智能经济七大产业为发展重点，要求对培育企业进行目标考核管理。但是《实施方案》在制定考核指标时，没有根据各大产业的发展特点进行区分，而是统一指标进行考核，没有体现政策的公正性。以产值指标为例，行业龙头骨干培育企业应实现2亿以上且同比增长不低于10%的产值，而根据宁波市2017年统计数据，规模以上的高端装备制造业工业总产值同比增长17%，纺织服装产业仅增长5.7%，所以最终考核合格名单里面没有1家时尚针织休闲服装企业。

3.与现有其他政策交叉重叠。强企工程与象山县科学技术局“小巨人”企业培育工程在政策制定上存在部分内容重叠的现象，两项政策的主要内容详见表五。

表五 强企工程与“小巨人”政策内容对比

        从表五可以看出，上述两项政策存在较为明显的相似之处：1.两项政策的培育对象均为工业企业，“小巨人”的范围相对较窄，限于科技型工业企业；2.对培育企业的考核方式一致，均实行目标考核管理；3.培育条件均要求培育企业主营业务收入达到目标值且实现定比增长，研发投入占主营业务收入一定比例；4.补助政策均包含给予企业实缴税金超过定比增长部分奖励。因此，两个政策存在整合的必要性。

（二）企业梯队培育

1.专项资金使用效益低。象山县企业梯队培育项目的总体目标是促进中小企业创业创新、转型升级、做优做强，发挥稳增长重要作用，引领全县新型工业化发展。2018年企业梯队培育项目共计兑付专项资金1,015万元，其中首次上规模兑付375万元，涉及企业75家。根据统计部门公布的数据，2013-2017年象山县规上工业企业分别为430家、464家、492家、493家、512家，增长速度十分缓慢，尤其是近两年，仅实现个位计数的绝对增长。同时，从2017年规上企业总量增加9家与获得上规模奖励企业75家的反差可以推断不少企业在经营发展中变为规模以下企业，不能保持长期稳步增长的趋势。由此可见首次上规模的奖励政策缺乏对企业持续性的帮助，激励中小企业做大做强的作用非常有限。

另外，从企业不同发展阶段所需要的资源来看，创业达标的新办企业以及首次上规模这种正处于成长阶段的企业，2-5万元的奖励资金对于促进企业创新、转型升级发挥的作用微乎其微，并且获取奖励资金的企业其生存能力也有待考证。新办企业的特性决定了其生存能力较弱的事实，相当一部分企业在成立3年内或将面临倒闭、停业的困境，按照目前的奖励方式，相当一部分奖励资金收效甚微。

2.政策制定缺少创新。在“中国制造2025”的政策背景下制定的《实施方案》依旧没有针对企业梯队培育项目规定项目申报、审核流程以及日期等实施细则，未制定专项资金管理办法，规定资金使用范围、适用条件以及拨付时间等内容，也没有对企业获取补助的后续情况进行关注，而是基本延续了《关于工业经济创新驱动转型升级的若干意见》（县委发〔2014〕３号）的主要内容，仅规定各明细项目的奖励标准。

实施部门通常着力制定操作方便、易于执行的实施细则，只注重财政的投入而忽略对财政投入后产生效果的跟踪。导致这种“新瓶装旧酒”式的将旧政策堆叠式地列入新政策的现象，不仅无法满足企业发展真正需要，而且导致财政资金使用效益差。

（三）节能和淘汰落后产能

1.政策制定有待完善

根据《象山县节能和淘汰落后产能专项资金管理办法》（县经信〔2017〕117号）规定应另行制定评定办法对节能研发项目进行评审。经访谈了解到，业务科室未制定相应的评定办法，仅根据专家审核意见确定节能研发项目等级，再通过会议讨论确定给予的补助金额。由于评审工作的专业性和复杂性，完全采用专家评审的方法，且专家审核过程缺少统一评审标准，容易造成评审结果受主观因素影响较大、甚至有失公允的现象。

2.政策执行力度不强

补助对象不符合相关政策规定。根据《象山县节能和淘汰落后产能专项资金管理办法》规定，申报项目应列入2017年度节能改造等项目计划且完成计划投资额70%以上。通过资料核查，发现部分企业节能和淘汰落后产能项目未在年度计划内；同时对比项目计划总投资与审核实际完成投资额，发现部分企业项目的计划投资额完成率低于70%，详见表六。

表六 部分企业节能和淘汰落后产能项目计划完成情况

                                                                                              金额单位：万元

（四）企业管理咨询

1.咨询效果不理想。企业管理咨询项目的目的是为了进一步提升中小企业管理水平，从而推进企业健康发展。然而通过走访企业了解到，相当一部分企业是在管理咨询机构推广业务后才开展管理咨询项目，并不是企业出于自身发展需要，这就导致了企业的参与程度不高、积极性不强，咨询成果无法真正应用到日常的管理之中。同时，由于企业管理咨询项目实施周期仅为1年，导致企业为了获得财政补助，在管理咨询效果还未显现时就仓促申报评审，最终造成企业的管理咨询项目太过于样板化，无法满足企业实际管理需要。

2.个别项目变更缺少必要的程序。宁波威霖住宅设施有限公司以日本精肉道场管理咨询有限公司辅导的“精益生产”项目立项，因该管理咨询服务机构是境外注册单位，所以无法提供登记报备所需的资料，最终业务科室在参照该企业以前年度申报管理咨询项目的基础上，按照“自主创新精益生产”项目给予5万补助，由于实施过程中缺少必要的项目变更程序，导致最终补助项目类型与立项类型不相符。

（五）预算管理及资金兑付

本项目预算编制后，预算指标未单独下达，而是与其他项目统筹挂在财政局业务科室，资金需要兑付时也由财政局业务科室负责支付事宜。这就导致了不同项目间的预算资金无法得到有效保障，个别项目预算资金无法及时兑现。同时，财政局作为财政资金的监督部门，既监督项目情况又经办具体发放事宜的现象，不符合预算法的相关规定，也不符合目前宁波地区预算资金管理的主流做法。

四、相关意见及建议

（一）整合或优化现有政策，促进产业健康发展

1.整合或优化强企工程政策。基于强企工程培育企业考核通过率过低，政策激励效果不明显，建议在保留“行业龙头骨干培育企业”以及“创新型高成长培育企业”荣誉称号的前提下，与“小巨人”补助政策进行整合，提升财政资源配置效率。

因客观原因无法整合强企工程奖励政策，则应结合以前年度统计数据，分析七大行业的发展趋势，从绝对产量和相对增长率两个方面，就不同行业的产值和实缴税金两项指标制定不同的认定考核标准。同时对大型龙头骨干企业落实帮扶措施，实施帮扶联系人制度，及时协调解决其遇到的困难和问题，推动企业提升综合竞争力。

2.优化企业梯队培育政策。针对企业梯队培育专项资金使用效益低的情况，建立长效服务机制，激励企业持续发展。对梯队培育企业开展连续三年绩效跟踪工作，连续三年都达到规定标准的企业给予奖励。同时，开展梯队培育企业统计监测运行工作，及时掌握企业需求和运行变化，对因经营管理不善等原因退出梯队培育企业进行原因分析，并针对其经营运行中出现的难点提供精准服务、政策扶持和业务指导，从而引导企业持续稳步发展。

（二）完善补助政策制定，健全项目管理制度

针对缺少评审办法的问题应立即着手制定公正合理地专家评审办法，统一评审的标准，通过打分制确定项目的等级，做到公允评审。再根据“中国制造2025”政策以及工业企业梯队培育方案，制订工业企业梯队专项资金管理办法，并明确资金补助范围、使用方式、审批程序、付款资料等相关规定。

（三）加大政策执行力度，提高资金使用效率

要严格按照相关文件规定，加大项目审核力度，强化内部管理。对于未达到申请条件的企业不予补助，使有限资金发挥最大效用。对于未列入年度计划的项目，应在符合文件精神的前提下，对相应的项目计划进行调整，附上相关说明并提交有关领导审批，必要时可上会讨论，决定调整事宜并予以公示，强化政务公开透明度，给制造业营造一个良好的发展环境。

（四）完善预算管理体系，保障财政资金安全

项目预算按规定流程编制后，应将预算指标下达到各实施部门，项目经财政局业务科室审查，由实施部门与财政局联合发文后通过国库支付系统拨付资金。财政局应当与项目具体事宜适当分离，与实施部门各司其职，避免“既当裁判员又当运动员”的现象。同时考虑到地方财政较为紧张的现状，预算额度可暂时挂在财政局统筹，待项目初审，资金需求基本确定后，再将预算指标下达各实施部门，由其安排拨付事宜。