象山县2018年影视产业地方财政贡献奖励项目专项资金绩效报告

一、基本概况

（一）立项背景

2005年，占地面积1091亩的象山影视城开城运行，2010年年底，以象山影视城为核心的宁波影视文化产业区正式成立。为贯彻落实国家和省、市关于促进影视文化产业发展的相关政策精神，进一步优化宁波影视文化产业区（以下简称“产业区”）影视产业发展环境，经县政府研究决定，宁波市影视文化产业区管委会（以下简称“管委会”）于2011年正式挂牌，编制完成宁波影视文化产业区总体规划初步方案并注册成立宁波影视文化产业发展有限公司。2012年，根据《中共象山县委关于加快海洋文化强县建设的决定》等相关文件，象山县人民政府发布《关于扶持宁波影视文化产业区影视产业发展的若干意见》（象政办发〔2012〕236号）。为了促进象山影视产业快速、持续和健康发展，根据上述文件精神，特设立了影视产业发展专项资金。宁波影视文化产业区落户的企业实缴税收县财政留成部分和预算安排的业务经费作为影视产业发展专项资金，主要用于象政办发〔2012〕236号文件的奖励补助兑现等，影视产业地方财政贡献奖励政策为其中补助政策之一。

（二）项目情况

根据2017年7月1日起开始实施的《关于扶持宁波影视文化产业区影视产业发展的若干意见》（象政办发〔2017〕143号）（以下简称“《意见》”）规定，影视产业地方财政贡献奖励政策是指对落户的影视企业（指在产业区内注册、具有独立法人资格并从事影视文化传媒类的企业，含个体工商户，以下简称“影视企业”）取得第一笔营业收入月份起，前36个月给予该企业地方财政贡献全额奖励，后24个月减半奖励。若企业上规，则取得第一笔营业收入月份起，前60个月给予该企业地方财政贡献全额奖励，后60个月减半奖励。最高不超过10年奖励。企业实缴企业所得税地方财政贡献部分实行年终清算一次性奖励，增值税及生产经营所得个人所得税地方财政贡献部分实行半年一奖。2018年影视产业地方财政贡献奖励项目企业税收实缴期间主要为2017年7月至2018年6月。

2018年度享受地方财政贡献奖励政策的影视企业共345家，其中：公司24家，占6.96%；工作室321家，占93.04%。2018年享受奖励政策的企业共入库增值税4,303.63万元、企业所得税1,424.87万元及生产经营所得个人所得税1,844.11万元。

（三）资金情况

2017年度及以前专项资金由县财政审核后兑现，将专项资金下拨给管委会，并通过往来款核算兑现给企业。管委会于2018年度开始实行财政体制分成方式，由县财政局下达预算指标给管委会，并通过收支核算兑现给企业。2018年度共到位专项资金3,125.96万元，其中：2018年度应兑现资金2,536.96万元（其中县财政局下达预算指标1,000万元、通过往来款下拨1,536.96万元）；以前年度结余资金指标589万元。

截至2018年12月31日，实际使用2,520.06万元，资金使用率80.62%。剩余53家企业的2018年1-6月地方财政贡献奖励资金合计246.11万元分别于2019年1月、2019年3月兑付完成。截至2019年3月6日（最后一笔2018年应兑付资金实际拨付日期），共有5家公司地方财政贡献奖励资金10.76万元，因公司注销、法人入狱等原因无法兑付。2018年影视产业地方财政贡献奖励专项资金应结余往来款资金指标8.37万元，专项资金指标351.42万元，详见表1。

表1 2018年影视产业地方财政贡献奖励专项资金到位及使用明细表

                                                                                              金额单位：万元

二、项目绩效及评价结论

（一）绩效目标及完成情况

2018年，本项目共设置了10项绩效指标，其中2项未完成，完成比例为80%，各项指标及完成情况详见表2。

表2 2018年影视产业地方财政贡献奖励资金绩效目标完成情况

（二）项目效果

1.经验与举措

（1）组织政策宣传，提升影视城知名度。根据出台的实施细则，制定相应的宣传方案。通过象山县政府门户网站、象山影视城等公共平台，发布扶持宁波影视文化产业区影视产业发展的若干意见。管委会招商科致力于招商引资，通过社交平台、影视文化节及与企业建立的工作交流群组进行政策通知与培训。

（2）高效办理落户，提供完善服务。管委会招商科为意向落户产业区内的影视文化企业提供最多跑一次和五天办结的高效零收费服务。在地方财政贡献奖励实施方面，管委会产业科实行一次性提供材料、全程代办的服务。

（3）政策公开透明，探寻企业需求。专项资金审核结果通过政府发文形式向各落户企业进行公示，管委会收集申报企业的收款收据后安排资金发放，并对受益企业进行回访，进一步了解企业的想法与需求。

2.取得的成效

（1）带动影视文化经济发展。2017年，以象山影视城为核心的宁波影视文化产业区快速增长：营业收入达15.41亿元，税收达7,685.87万元；象山影视城景区门票及经营性收入达到9,338.79万元，民国城、襄阳城、春秋战国城累计接待游客人次为202.47万人，“象山影视城”词条百度热度搜索指数为530,345次，近三年平均增长率达到27.21%。

（2）扶持影视产业快速发展。2017年，影视产业区的剧组引进数量创历年新高，《武动乾坤》《狼殿下》等入驻剧组151个，拍摄天数合计3700天。宁波影视文化产业区在象山县域内开辟了大岙竹林、舫前竹林、王家兰、灵岩山等几十处外景地，在定塘、新桥等地建成62个标准摄影棚。全国首家高科技数字摄影棚和亚洲最标准的水下摄影棚建成投入使用，总面积达35万平方米。

（3）完善区域性影视生态体系。象山影视城获得2017年度旅游景区人气奖，是中国十大影视基地、国家AAAA级景区、中国魅力景区、最佳主题游乐度假目的地。石浦镇、茅洋乡分别入选省旅游风情小镇创建和培育名单。通过国家5A级景区省级资源评估初审，象山星光影视小镇被评为2017年度省级特色小镇创建对象优秀小镇，在人民网发布的《2017年中国主题乐园品牌影响力》中，象山影视城跻身前十强。

（三）评价结论

依据上述评价内容，结合本项目的实际特点设置了相应的评价指标体系，并明确评价结果分为好、较好、一般、差4个等次，具体见表3：

表3  2018年影视产业地方财政贡献奖励资金绩效评价结果等次表

根据绩效评价指标与标准体系，通过访谈、案卷调查、实地调研、问卷调查等证据收集方法，评价小组对项目实施取得绩效情况进行总结，根据评价指标体系进行评价，经计算综合得分88.47分。参照评价结果等次标准，象山县2018年影视产业地方财政贡献奖励资金-项目绩效评价结论为“较好”。

三、评价发现的问题及原因分析

（一）奖励政策难以保障可持续发展

1.补助力度不断提高，财政压力加大

纵向来看，自2012年以来财政补助力度不断加大。2012-2018年度落户影视企业按前三年地方财政贡献（包括增值税、企业所得税、个人所得税）全额奖励，后二年减半；自2015年开始补助对象范围扩大至影视公司和影视文化工作室。在2017年政策扶植力度的基础上，2019年调整为前五年全额返还，后五年奖励80%。补助奖励金额逐年加大，从2015年的23.72万元增长到2018年的2,776.93元，奖励资金占总税收的比例从2.2%增长到18.69%，总体呈上升趋势，详见表4、图1。

表4 2015-2018年宁波影视文化产业区落户企业情况统计表

                                                                                                金额：万元

图1 2015-2018年宁波影视文化产业区奖励资金占总税收比例

横向来看，象山县补助力度已远超横店影视城。横店影视城补助政策为前二年全额返还，后八年奖励60%，仅对增值税、企业所得税留地方部分按比例奖励，不包括个人所得税。

财政补助力度不断提高，致使地方财政留成部分基本返还企业，影响管委会和宁波影视文化产业发展有限公司发展投入，补助政策的可持续性较差。

2. 奖励政策效果有限，尚待进一步提升

第一，落户影视企业规模过小。自2015年补助对象扩大至个体工商户开始，新落户的影视文化工作室数量大幅上升，对象山影视城的知名度及地方GDP做出了一定的贡献，但是落户影视公司及上规企业过少。截至2018年底，落户影视企业共1,506家，其中影视公司237家，仅占落户影视企业总数的15.74%；工作室（含经营部）1,269家，占落户影视企业总数的84.26%。1,506家的落户影视企业中上规企业仅4家，占比仅为0.27%。

第二，影视企业落户时间过短，企业频繁注销。落户产业区的1,506家影视企业中，2012年至2014年落户的影视公司共29家，其中13家公司已经注销，注销比例达到45%。享受2018年影视产业地方财政贡献奖励政策的345家企业中，2014-2015年落户的9家，仅占补助企业的2.61%；336家影视企业于2016-2018年落户，均处于前三年地方财政贡献全额奖励期间。2014-2015年落户的9家影视企业，其中4家已经注销，注销比例达到44%。比如：象山陆艺文化传媒有限公司于2014年3月3日注册成立，注册资本30万元，第一笔营业收入时间为2014年4月，取得2018年度地方财政贡献奖励资金20,600元(税款入库时间为2016年6月至2017年4月)后，于2018年4月17日注销。进一步说明了部分影视企业落户目的是享受前三年100%返还政策，享受完政策红利，影视企业随即注销或处于停业状态。

第三，落户企业出品的高质量影视产品欠缺。产业区内落户的企业尚未制作出上星黄金档电视剧、获奖影视剧、高点击量网络剧等高质量影视剧，《意见》内六条与优秀影视剧相关的政策奖励至今未有兑现。

（二）绩效目标不合理，政策定位不清晰

1.绩效目标缺失或过低。自2010年产业区成立以来，未根据产业区特点制定中长期发展规划，并明确中长期发展绩效目标。2018年度绩效目标设置过低，影响财政专项资金绩效考核，如2016年新增落户企业数量已达到234家，2017年绩效目标仅为100家。

2.政策定位较为模糊。管委会主要工作及现行政策致力于将象山影视城打造为知名影视拍摄基地，利用补助政策吸引更多影视企业落户，从而提升象山影视城在影视圈内的知名度，吸引更多剧组前来拍摄。而产业区的总体目标应当是使影视基地转型为从剧本创作到影视制作、影视发行一条龙的影视全产业链，通过象山影视城的发展带动周边地域的旅游经济发展，推动城镇化进程。本政策仅制定了一系列奖励、补助资金，并未针对剧组拍摄的便捷度、产业链的完整度形成清晰、有效的规划。

（三）政策缺乏稳定性，执行监管不严

1.政策修订过于频繁

2017年出台《意见》后，管委会于2019年3月再次修订政策，发布《关于扶持宁波影视文化产业区影视产业发展的若干意见》（象政办发〔2019〕13号）。政策频繁变动不利于政策的连续性，进而影响政策实施效果，同时增加政策的不确定性风险，影响企业落户及长期发展的信心。

2.部分条例执行不到位

部分影视企业申报材料不符《专项资金管理办法》规定。《专项资金管理办法》要求“企业申请奖励、补助需提供……申报年度的企业财务决算报告，纳税申报表，企业纳税证明”。经评价小组抽查申报档案发现，大部分影视文化工作室未提供财务决算报表；部分企业未按照“申请表”要求的提交“近三年国税纳税证明，近二年企业所得税年报主表，近二年增值税11月份纳税申报表，近二年增值税入库税票复印件”，而仅提供本次申请补助区间的相关证明材料。

究其原因，管委会工作人员审核过程中不够严谨，未关注影视企业的财务状况，未严把申报材料审核关。

3.补助资金兑现滞后

《专项资金管理办法》暂未规定奖励资金发放的截止日期，待申报资料审核完成后，管委会分批次拨付专项补助资金。2017年下半年度的最后一批专项补助资金于2018年8月27日拨付；2018年上半年度最后一批专项补助资金873.30万元于2018年12月14日审核完毕，其中2018年兑付624.80万元，2019年1至3月分三批次兑付246.11万元。其中，2.39万元兑付时，申请公司已办理注销，专项资金兑现相对滞后。同时，根据调查问卷反映，部分企业认为补助资金兑现速度有待提高。究其原因，一是审核工作量较大、管委会人手不足，影响工作进度。二是，部分企业配合度较差，比如未及时提供收款收据等。

四、相关意见及建议

（一）加强引资管理，调整后期扶持政策

在资金有限的情况下，管委会要大力引导和扶持社会资本投入，有针对性地引进“象山影视城全产业链”中缺失或较为薄弱环节的影视公司类型。同时，扶持有潜力的本地企业，并进行一定的政策倾斜。进一步优化投资环境，加大招商引资力度，充分吸纳民间资本，借助其资金管理和经营优势，推动象山影视城建设，辐射全县文化旅游产业发展。

此外，考虑到现有政策执行已有4至5年，管委会应适时出台补助享受期满后的相关扶持政策，以期做大做强影视、剧组配套公司。可借鉴其他影视产业区的有效措施，如成立“象山影视管理中心”统一规范管理置景、服化道、车辆设备租赁、演艺经纪等配套服务；提供上市辅导及金融服务；安排“象山影视文化产业发展协调小组”切实跟踪促进优质企业的长期发展等。

（二）完善政策制定，健全项目管理制度

管委会要及时调整或出台《意见》补充规定。如《意见》中明确写出“申报企业财务状况不良不得享受补助”，管委会应及时修订《专项资金管理办法》，提出相应对策强化企业财务状况的审查，避免财务报表失真，造成补助资金损失。另外在政策实施的长期规划中，应考虑限制同一法人或同一工作团队多次注册企业，以免重复享受政策红利，防止专项资金流失，提高财政资金使用绩效。

（三）规范审核流程，加大补助资金监管力度

建议每年安排一次奖励资金兑现，管委会要进一步规范奖励资金审核程序，严格把关，加强核查力度。同时要关注企业是否有重复享受税收优惠政策。各级审核人员应按规定认真填写审核意见并签名，保留书面记录，确保后续复核、监督、追责有据可查。若审核工作量过大，人手不足，管委会可采用政府购买服务的形式委托第三方实施，提高工效，确保质量。

附件：

1.象山县2018年度影视产业地方财政贡献奖励项目指标体系

2.象山县2018年度影视产业地方财政贡献奖励项目调查问卷

附件2象山县2018年影视产业地方财政贡献奖励项目调查问卷.docx

附件1象山县2018年度影视产业地方财政贡献奖励项目指标体系.docx