关于县十九届人大四次会议第12号建议的答复

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象自然资规函〔2025〕10号

尊敬的余宗珠等代表：

你们在县十九届人大四次会议第12号建议《关于滨海大道南面村庄建房土地农转用的建议》已收悉，非常感谢你们对自然资源和规划工作的关心与支持。现答复如下：

一、中心城区村庄宅基地管理现状

（一）主要管理依据：我县中心城区宅基地管理依据为《象山县农村宅基地管理办法》（象政发﹝2019﹞151号），该文件明确了宅基地管理要遵循“一户一宅”和“拆旧建新”原则，并对宅基地面积、建筑面积、高度等做出了明确的要求。在审批程序上，申请宅基地建房需经过村委会初审公示、镇乡政府或街道办事处审核、审批等环节，取得乡村建设规划许可证后方可开工建设，最终需完成竣工验收及不动产登记等程序。受城市建设进程加速、城中村更新及棚户区改造等历史性因素叠加影响，2018年以来，丹东、丹西范围内严禁新增建设用地进行宅基地建房审批，政策另行制定。截至目前，丹东、丹西新增建设用地进行宅基地建房审批政策研究工作仍在进行。

（二）部门职责分工：根据现行职能分工，自然资源主管部门负责指导镇乡政府编制村庄规划，统筹安排宅基地用地规模和布局，办理农用地转用审批等相关手续，开展不动产登记等工作。农业农村主管部门负责农村宅基地管理，参与编制规划，指导宅基地合理布局、分配、使用、流转。住房和城乡建设主管部门负责住房建设质量、施工安全的监督管理和技术指导。多部门协作共同对城中村宅基地进行管理。

二、中心城区村庄宅基地管理面临的困难

（一）规划实施不到位

部分村庄在早期发展中缺少长远规划，村民建房随意性较强。随着城市快速扩张，城中村人口密度不断增大，原有宅基地规划已无法满足实际居住需求。由于新增宅基地难以合理布局，村民在有限空间内见缝插针建设，进一步加剧布局混乱局面。此外，城中村宅基地功能混杂，既有居住用途，又混杂商业、工业等业态（如自住房屋兼营小商店、小作坊），形成了中心城区“村在城中，城在村中”的尴尬局面。

（二）宅基地资源浪费与紧张并存

受出租收益的利益驱动，城中村部分村民“建新不拆旧”，导致“一户多宅”现象较为突出；与此同时，受外来人口增加、家庭分户等影响，宅基地需求量持续增长，但新增指标有限，导致部分符合条件的村民无法及时获得宅基地，住房需求难以满足，进一步加剧宅基地供需矛盾。

（三）违法建设普遍存在

未批先建和超面积建设现象普遍存在。部分村民在未取得宅基地审批手续和建设规划许可的情况下，擅自开工建设；部分村民获得宅基地审批后，也存在不按照审批面积和范围建设的情况（如违规扩建、加层等），以获取更多居住空间或出租收益。

监管执法难度大。由于城中村人口密集、建筑情况复杂，对已建成违法建筑拆除难度大、成本高，容易引发社会矛盾，导致违法建设治理效果不佳。

三、下步工作计划

在国家政策体系中，保障农民宅基地合法权益被赋予重要地位，通过多层次制度设计构建了系统化的保障框架。如《中华人民共和国土地管理法》明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，保障农村村民实现户有所居。2019年，中央农办、农业农村部、自然资源部联合印发《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，明确各地在村庄规划编制中，应合理确定宅基地规模，划定宅基地建设范围，严格落实“一户一宅”，并结合当地建筑文化特色和居民生活习惯，提出适宜的住宅规划设计要求，从规划源头保障宅基地合理布局与规模。

具体到中心城区，周边县市对城中村新增宅基地建房均进行了严格管控，我县现已暂停新增宅基地审批工作，这一政策虽符合宏观管理趋势，但因后续配套疏导机制不够完善，导致城郊村部分村民住房需求难以满足，基层矛盾逐步积累。考虑到上位政策引导和群众切实需求，为下步优化宅基地管理政策做好参谋，我局将结合自身职能协同相关部门，努力做好以下工作：

一是全面摸排需求，建立动态台账。结合前期中心改造专项规划基础，全面摸清城中村缺房户、无房户的家庭人口结构、居住现状、建房意愿等信息，建立详细台账。对符合分户条件却无宅基地的家庭，以及因其他原因导致无房的家庭进行重点标注，实时更新数据，确保需求清晰准确，为后续保障工作提供数据支撑。

二是开展中心城区宅基地建房空间布局研究。深入推进丹东、丹西、爵溪、东陈乡镇级国土空间规划，统筹划定村庄边界线。学习参考其他城市的差异化管理办法，试划分区管控方案，如核心区、城市五线区域（如道路红线、基础设施黄线）严格管控，边缘区按村庄管控等，确保在村庄建设总规模不突破的前提下，允许宅基地布局的合理优化。

三是创新保障方式，提供多元选择。除传统的宅基地分配建房方式，可探索多种保障模式。比如，由村集体组织建设集中式公寓楼，按照成本价或优惠价向缺房户、无房户出售或出租；对经济困难的缺房户、无房户，提供建房补贴、低息贷款等资金支持，帮助其解决建房资金难题；鼓励有条件的村民通过合作建房的方式，共同开发建设住房，降低建房成本，满足各自住房需求；对于没有建房需求的村民，鼓励有偿自愿逐步退出宅基地。

四是全面提升国土空间要素保障能力。针对空间指标有限、土地资源紧张的实际困难，在下步工作中，我局将协同街道推进全域国土空间综合整治，引导村民通过有偿退出或置换方式腾挪空间，充分利用“增减挂钩”政策，将村庄整治复垦产生的指标优先用于保障宅基地需求。同时，加大闲置宅基地盘活力度，切实保障中心城区村民“户有所居”。

再次感谢你们对自然资源和规划工作的关心和支持！

象山县自然资源和规划局

2025年5月22日

（联系人：俞静娜，联系电话：0574-89522062）